Praworządność pod lupą Komisji

Najnowsze sprawozdanie na temat praworządności podtrzymuje część zastrzeżeń wobec Polski dotyczących m.in. zapewnienia niezależności sędziowskiej.

Komisja Europejska opublikowała czwarte wydanie corocznego sprawozdania na temat praworządności, w którym podsumowuje sytuację w zakresie praworządności w każdym państwie członkowskim.

Chociaż w niektórych państwach członkowskich UE nadal występują problemy w zakresie praworządności, sprawozdanie stało się główną siłą napędową zmian i pozytywnych reform. W pełni lub częściowo wdrożono 65 proc. zeszłorocznych zaleceń. Pokazuje to, że w państwach członkowskich podejmowane są istotne działania następcze w związku z zaleceniami z poprzedniego roku.  Fakt ten świadczy o znacznej poprawie sytuacji w ciągu zaledwie jednego roku, ponieważ należy mieć na uwadze, że reformy w celu ulepszenia ram na rzecz praworządności wymagają czasu. Jednocześnie w niektórych państwach członkowskich utrzymują się problemy systemowe.

Praworządność w UE stanowi kluczowy element sprawiedliwego społeczeństwa, stabilności politycznej i wzrostu gospodarczego. Rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie w bolesny sposób ostrzegła nas, że tych wartości nigdy nie należy uznawać za pewnik. Tegoroczne sprawozdanie pokazuje, że państwa członkowskie poprawiły i wzmocniły praworządność, jednocześnie wdrażając zalecenia Komisji. Niestety w niektórych państwach członkowskich wciąż występują problemy. Musimy podjąć więcej działań, aby zwiększyć niezależność sądownictwa, bezstronność mediów publicznych i zagwarantować bezpieczeństwo dziennikarzy.Věra Jourová, wiceprzewodnicząca do spraw wartości i przejrzystości – 05/07/2023

Z roku na rok sprawozdanie wnosi istotny wkład w rozwój i ochronę praworządności w UE, w każdym państwie członkowskim i w całej Unii. Dowodem na to są wysiłki podejmowane przez państwa członkowskie na rzecz wdrożenia ubiegłorocznych zaleceń. Wiemy, że sprawozdanie pobudza debatę na szczeblu krajowym i pomaga w realizacji krajowych reform. Stwierdzamy jednak również, że nadal utrzymują się wyzwania, takie jak brak niezawisłości sądów. Potrzebne są dodatkowe działania ze strony państw członkowskich związane z powoływaniem sędziów i Rad Sądownictwa oraz z zasobami i wynagrodzeniami. Wzywam wszystkie państwa członkowskie do kontynuowania prac nad wdrożeniem zaleceń.Didier Reynders, komisarz do spraw wymiaru sprawiedliwości – 05/07/2023

Pakiet zawiera komunikat poświęcony przeglądowi sytuacji w całej UE oraz 27 rozdziałów dotyczących poszczególnych państw członkowskich, z uwzględnieniem istotnych zmian w każdym kraju od lipca 2022 r. Sprawozdanie zawiera ocenę zaleceń z zeszłego roku oraz kolejne konkretne zalecenia dla państw członkowskich.

Sprawozdanie obejmuje cztery filary: krajowe systemy wymiaru sprawiedliwości, ramy antykorupcyjne, pluralizm mediów oraz inne instytucjonalne mechanizmy kontroli i równowagi.

Najważniejsze ustalenia i zalecenia

  1. Reformy wymiaru sprawiedliwości

Reformy wymiaru sprawiedliwości pozostały jednym z priorytetów politycznych w ubiegłym roku, a wiele państw członkowskich podjęło działania następcze w związku z zaleceniami z 2022 r. i wdrożyło reformy uzgodnione w kontekście Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Wiele państw członkowskich poczyniło dalsze postępy w realizacji ważnych reform służących wzmocnieniu niezależności sądów – na przykład podjęło działania legislacyjne mające na celu zwiększenie niezależności i skuteczności rad sądownictwa oraz usprawnienie procedur powoływania sędziów i funkcjonowania sądów najwyższych tych państw – lub przygotowuje działania zmierzające do wzmocnienia autonomii prokuratury.

Państwa członkowskie wprowadziły również środki mające poprawić skuteczność i jakość wymiaru sprawiedliwości oraz ułatwić dostęp do niego. Państwa członkowskie inwestowały dalej w swoje systemy wymiaru sprawiedliwości, chociaż w niektórych państwach członkowskich wynagrodzenia sędziów i prokuratorów stanowią barierę, która utrudnia zatrudnianie wykwalifikowanych pracowników wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie w kilku państwach członkowskich utrzymują się problemy strukturalne dotyczące niezależności sądownictwa.

Jeżeli chodzi o zalecenia dotyczące wymiaru sprawiedliwości na 2023 r., są one ukierunkowane na takie problemy jak: potrzeba zabezpieczeń związanych z procedurami powoływania sędziów, składy Rad Sądownictwa, autonomia prokuratury lub potrzeba zapewnienia odpowiednich zasobów dla sądownictwa, w tym w zakresie wynagrodzeń sędziów i prokuratorów.

  1. Ramy antykorupcyjne

Korupcja pozostaje poważnym problemem zarówno dla obywateli UE, jak i dla przedsiębiorstw. Specjalne badanie Eurobarometr z 2023 r. na temat postaw obywateli wobec korupcji oraz badanie Eurobarometr Flash dotyczące opinii przedsiębiorców na temat korupcji w UE wykazały na przykład, że coraz więcej Europejczyków (70 proc.) i przedsiębiorstw europejskich (65 proc.) jest zdania, iż korupcja jest szeroko rozpowszechniona w ich kraju.  Europejczycy są coraz sceptyczniej nastawieni do krajowych wysiłków na rzecz walki z korupcją – około 67 proc. respondentów uważa, że korupcja na wysokim szczeblu nie jest odpowiednio ścigana.

Szereg państw członkowskich podjęło odpowiednie kroki, zgodnie z zaleceniami w zakresie przeciwdziałania korupcji przedstawionymi w sprawozdaniu na temat praworządności z 2022 r. Kilka państw członkowskich przeprowadziło reformy prawa karnego, aby nasilić walkę z korupcją. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie kontynuują działania w obszarze prowadzenia dochodzeń oraz ścigania i karania korupcji na wysokim szczeblu, inne kraje wdrożyły inicjatywy mające wzmocnić zdolności organów ścigania odpowiedzialnych za walkę z korupcją dzięki dodatkowym zasobom i specjalizacji.

Jeżeli chodzi o prewencję, kilka państw członkowskich zaktualizowało istniejące strategie antykorupcyjne i plany działania lub jest w trakcie ich przeglądu. Inne państwa członkowskie podjęły kroki w celu wzmocnienia ram zapewniających uczciwość, takich jak kodeksy postępowania lub zasady lobbingu. Zalecenia wydane w tym roku dotyczą wzmocnienia ram zapobiegawczych, takich jak przepisy w zakresie lobbingu i konfliktu interesów, a także zagwarantowania skutecznych postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawach korupcyjnych.

Urzędnicy publiczni podlegają w większości państw członkowskich obowiązkowi ujawniania aktywów i interesów, ale przepisy te różnią się pod względem zakresu, przejrzystości i dostępności ujawnionych informacji, a także pod względem poziomu i skuteczności weryfikacji oraz egzekwowania przepisów. W niektórych państwach członkowskich postępowania przygotowawcze i sądowe w sprawach dotyczących korupcji trwają bardzo długo, a osiągnięcia nadal pozostawiają wiele do życzenia, zwłaszcza w sprawach korupcji na wysokim szczeblu. Aby zapewnić spójniejszą i skuteczniejszą odpowiedź na korupcję w całej Unii, Komisja zaproponowała w maju 2023 r. nowe przepisy na szczeblu UE w sprawie zwalczania korupcji.

  1. Wolność i pluralizm mediów

Kilka państw członkowskich przyjęło, wzmocniło lub omawia środki, których celem jest poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy dziennikarzy, między innymi w oparciu o niedawne inicjatywy Komisji, takie jak zalecenie w sprawie zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa dziennikarzom oraz wzmocnienia ich pozycji i zalecenie w sprawie ochrony dziennikarzy i obrońców praw człowieka, którzy angażują się w debatę publiczną, przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi. Od czasu ostatniego sprawozdania niektóre państwa członkowskie przyjęły przepisy poprawiające przejrzystość w zakresie własności mediów i wzmocniły przepisy zwiększające niezależność organów regulacyjnych ds. mediów lub rozszerzyły kompetencje tych organów.

Utrzymują się jednak różne problemy związane z przejrzystością w rozpowszechnianiu reklam państwowych, konfliktem interesów i dostępem do dokumentów publicznych – są to ważne kwestie wskazane w sprawozdaniu jako wymagające większej uwagi. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie rozpoczęły reformy mające zwiększyć niezależność krajowych nadawców publicznych, w kilku innych wyzwania w tym zakresie pozostają bez odpowiedzi.

Ustalenia zawarte w sprawozdaniu, które dotyczą niezależności mediów, opierają się na szeregu źródeł, w tym na monitorze pluralizmu mediów (MPM 2023), platformie Rady Europy na rzecz ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy oraz platformie Mapping Media Freedom.

Komisja ponownie wydała szereg zaleceń dotyczących między innymi przejrzystego i sprawiedliwego przydziału reklam państwowych, niezależnego zarządzania mediami publicznymi oraz środków mających poprawić bezpieczeństwa dziennikarzy, a także prawo dostępu do dokumentów publicznych. We wrześniu 2022 r. Komisja zaproponowała akt o wolności mediów, będący obecnie przedmiotem negocjacji, którym ustanowione zostaną zabezpieczenia na szczeblu UE, dążące do ochrony pluralizmu mediów i niezależności redakcyjnej.

  1. Instytucjonalne mechanizmy kontroli i równowagi

W ubiegłym roku państwa członkowskie nadal poprawiały jakość swoich procesów ustawodawczych i angażowały zainteresowane strony w te procesy – tendencja ta została już odnotowana w poprzednich sprawozdaniach na temat praworządności. Trybunały konstytucyjne wciąż odgrywają kluczową rolę w mechanizmach kontroli i równowagi. Podjęły one również istotne decyzje dotyczące organizacji krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości W niektórych państwach członkowskich jeszcze bardziej wzmocniono status krajowych instytucji praw człowieka, rzeczników praw obywatelskich i innych niezależnych organów. W większości państw członkowskich istnieje sprzyjające i wspierające środowisko dla społeczeństwa obywatelskiego, a niektóre kraje podejmują działania na rzecz dalszej poprawy sytuacji.

W niektórych państwach członkowskich nadal brakuje jednak formalnych ram konsultacji z zainteresowanymi stronami albo ramy te nie są wystarczająco przestrzegane w praktyce, a organizacje społeczeństwa obywatelskiego wciąż borykają się z trudnościami dotyczącymi m.in. finansowania i ograniczania ich pola działania. W odniesieniu do kilku państw członkowskich wyrażono obawy dotyczące dalszego korzystania z uprawnień nadzwyczajnych.

W sprawozdaniu po raz kolejny zawarto informacje na temat wykonywania przez państwa członkowskie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Ponownie opisano w nim również, jak mechanizmy kontroli i równowagi stosowane przez państwa członkowskie reagują na wykorzystanie oprogramowania szpiegowskiego.

Aby sprostać niektórym z tych wyzwań, Komisja ponowiła zalecenia, które pozostały przynajmniej częściowo niezrealizowane, a w stosownych przypadkach wydała dodatkowe zalecenia, dotyczące na przykład skutecznego zaangażowania zainteresowanych stron w proces legislacyjny, ustanowienia i funkcjonowania akredytowanych krajowych instytucji praw człowieka oraz zapewnienia otwartych ram operacyjnych dla społeczeństwa obywatelskiego.

Dalsze działania

Komisja zwraca się do Parlamentu Europejskiego i Rady o kontynuowanie debat – zarówno ogólnych, jak i dotyczących poszczególnych krajów – na podstawie tego sprawozdania oraz do wykorzystania zaleceń do dalszego monitorowania konkretnego wdrażania. Wzywa również parlamenty narodowe, społeczeństwo obywatelskie oraz inne kluczowe zainteresowane strony i podmioty do dalszego krajowego dialogu na temat praworządności. Powinien on mieć miejsce również na szczeblu europejskim, przy zwiększonym zaangażowaniu obywateli. Komisja wzywa państwa członkowskie do podjęcia wyzwań określonych w tym sprawozdaniu i jest gotowa wspierać je w dalszym wdrażaniu zaleceń.

Kontekst

Praworządność ma kluczowe znaczenie dla wszystkich mieszkańców i przedsiębiorstw w UE, ponieważ jest ona niezbędna do poszanowania innych wartości. Gwarantuje ona przestrzeganie podstawowych praw zgodnie z najważniejszymi wartościami demokratycznymi, stosowanie prawa UE i wspiera otoczenie biznesowe sprzyjające inwestycjom. Praworządność stanowi podstawowy element tożsamości Unii Europejskiej.

Roczne sprawozdanie na temat praworządności jest efektem ścisłego dialogu z organami krajowymi i zainteresowanymi stronami i poddaje analizie te same zagadnienia we wszystkich państwach członkowskich, w oparciu o takie same cele i jednolitą przejrzystą metodykę oraz w sposób obiektywny i bezstronny. Ocena jakościowa przeprowadzona przez Komisję koncentruje się na istotnych zmianach, które zaszły od przyjęcia trzeciego rocznego sprawozdania na temat praworządności w lipcu 2022 r., przy jednoczesnym zachowaniu współmierności do rozwoju sytuacji.

Sprawozdanie to stanowi najważniejszy element rocznego cyklu dotyczącego praworządności. Tegoroczny cykl ma charakter zapobiegawczy i ma wspierać praworządność oraz zapobiegać występowaniu problemów lub ich eskalacji. Jest on odrębny od innych elementów unijnego zestawu instrumentów na rzecz praworządności i uzupełnia procedury przewidziane w Traktatach umożliwiające UE reagowanie na poważniejsze kwestie związane z praworządnością w państwach członkowskich, lecz ich nie zastępuje. Procedury te obejmują postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz postępowanie dotyczące ochrony podstawowych wartości Unii na podstawie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej.

Czwarte wydanie sprawozdania opiera się na ważnym kroku podjętym w ubiegłorocznym sprawozdaniu, w którym po raz pierwszy uwzględniono konkretne zalecenia dla wszystkich państw członkowskich. Analiza zawiera również jakościową ocenę postępów poczynionych przez państwa członkowskie w zakresie wdrażania zaleceń z 2022 r., z uwzględnieniem ogólnej sytuacji w państwach członkowskich. W zależności od postępów poczynionych we wdrażaniu poszczególnych elementów każdego zalecenia Komisja zakończyła swoją ocenę, przypisując każdorazowo następujące kategorie, których celem jest śledzenie rozwoju sytuacji: brak postępów, pewne postępy, znaczne postępy i pełne wdrożenie.

Zalecenia na 2023 r. opierają się na zaleceniach zeszłorocznych – w przypadku braku lub tylko częściowego wdrożenia – albo zostają wydane w odpowiedzi na nowe wyzwania. Zalecenia bazują na ocenie zawartej w rozdziałach dotyczących poszczególnych krajów oraz dialogu z państwami członkowskimi, z pełnym poszanowaniem zasady równego traktowania. Wydając zalecenia, Komisja zwróciła szczególną uwagę na to, by były one odpowiednio ukierunkowane i zakorzenione w standardach europejskich oraz by uwzględniały specyfikę krajowych systemów prawnych. Ponadto zapewniono spójność i synergię z innymi procesami, takimi jak europejski semestr, mechanizm warunkowości budżetowej oraz Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. W kolejnych edycjach sprawozdania na temat praworządności znowu przeanalizowane zostaną działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia. Należy je odczytywać łącznie z ocenami zawartymi w rozdziałach dotyczących poszczególnych krajów, w których analizuje się konkretne problemy i które mają pomóc państwom członkowskim w podejmowaniu działań w celu ich rozwiązania.

Wyzwania wskazane w poprzednich sprawozdaniach na temat praworządności stanowiły inspirację dla kilku inicjatyw UE przedstawionych w ciągu ostatniego roku, w tym dla wniosku dotyczącego europejskiego aktu o wolności mediów i pakietu antykorupcyjnego.

Dodatkowe informacje

źródło: Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce